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导读

美国电子烟相关病情暴发，监管博弈的天平正在出现变动。

2019年9月11日，美国华盛顿，白宫举行新闻发布会，特朗普表示，青少年吸食电子烟慢慢的变成了一个亟须关注的问题，“我们不能让我们的公众生病，不能让我们的青少年受影响。”

文|财新记者 何书静

金秋时节，美国的新闻头版不断被疾控与预防中心每周四公布的电子烟病例数字占据：200起、530起、1080起、1479起、1888起。电子烟相关病症突然爆发，截至10月29日，死亡人数也从9月初的2人跃升至37人。

虽然美国卫生部门尚未确定具体致病原因，但病情爆发已经在电子烟产业和政策圈层引起连锁反应，一些长期难以落地的监管提案正在出现转机。

10月23日，美国众议院筹款委员会批准，为了减少青少年使用电子烟，针对尼古丁液体收税。上个月，美国总统特朗普曾表示，计划在未来数周内禁止口味电子烟。一些美国地方政府已经等不及联邦政府，率先行动了起来：密歇根、加利福尼亚等七个州政府均公布不同程度的禁烟计划。

与此同时，在巨大的舆论压力下，美国电子烟最大品牌Juul宣布停止销售所有果味电子烟，同时暂停美国境内所有广告宣传。

过去十年，美国政府的电子烟监管计划进展艰难，步伐明显落后于欧洲，其中对口味香烟的管控是一座始终未能逾越的大山。糖果等诱人口味的加入，是导致美国年轻电子烟用户激增的根本原因，但口味电子烟始终未受到强力管控。政策停滞的背后，是控烟机构和行业利益的尖锐互博。

纵观全球，各国监管的步调和态度也大相径庭。常常与美国相提并论的英国，早早跟随欧盟脚步，对电子烟采取欢迎但严控的措施，欧盟也是少数规定尼古丁含量上限的地区之一。一些亚洲和拉美国家采取更为“一刀切”的做法，直接禁止电子烟的使用或者销售。

对电子烟的监管可大致从生产、销售及营销、使用等环节入手。针对生产环境，政府可要求生产许可、限制成分含量；针对销售及营销环节，政府可限制购买者年龄、统一产品包装、管控广告渠道和赞助等；在个人使用层面，一些国家限制电子烟的使用场所；还有一些国家单独对电子烟征税。

根据约翰·霍普金斯大学全球烟草控制研究所的数据，全球至少98个联邦政府对电子烟有不同程度的监管，其中32个国家对电子烟中的尼古丁含量作出明确规定，绝大部分为欧盟成员国；35个国家禁止销售所有或部分电子烟产品；6个国家完全禁止个人使用电子烟。

电子烟监管进程不一，意味着博弈还将持续。在行业、政府、非盈利组织等的博弈中，立场最不确定的是传统香烟厂商。在一些国家，传统烟草公司已经与电子烟结为利益共同体；在另外一些地区，传统厂商还试图用监管做着最后的抵制。

这背后的核心问题是：电子烟到底是分走了传统香烟的利益，还是会为它们带来潜在客户？

艰难博弈

美国联邦政府和电子烟行业的第一次正面交锋，就以政府失败而结束。早在2009年，美国食品药品监督管理局（Food and Drugs Administration，FDA）就盯上了电子烟。“电子烟会引起年轻人对尼古丁上瘾，还可能带他们走向普通烟民的道路。”FDA警告称。当局随即限制了电子烟进口，当时美国每年从中国进口约1亿美元的电子烟产品，但FDA的举动马上招来两家电子烟企业的诉讼。

2010年末，法院最终认定电子烟为一种烟草而非药品，意味着美国电子烟品牌有权继续从海外进口电子烟。这一判决让FDA备感挫败。

接下来的几年内，电子烟开始迅速走红于美国初高中校园，但FDA一直没有展开明显行动，直到2014年才首次推出监管草案，当时美国高中生电子烟使用率已经接近15%。经历了两年的质询后，2016年5月，美国首个电子烟监管条例终于落地。

这份条例从生产、使用、宣传等多方面作出规定，电子烟生产者需要向政府详细描述成分和生产的全部过程，以获得销售许可；条例还禁止向未满18岁的未成年人销售电子烟；在营销层面，条例禁止发放免费使用品，并限制厂商在广告中随意使用“温和”等词汇。

“你没法再在自己的浴缸里混合尼古丁拿出去卖了。”控烟调研机构人士亚伯斯（David B.Abrams）如此评价新规。分析普遍认为，这份规定提高了电子烟生产和销售的准入门槛，尤其申请许可费用高昂，单个产品花费可高达数百万美元，小作坊式的电子烟生产将不会再有生存空间。

然而，新规缺少了一项备受期待的条款：关于口味电子烟的禁令。芒果、西瓜冰沙等稀奇古怪的口味是电子烟吸引年轻受众的主要的因素。根据FDA调研，2014年81%的年轻电子烟用户表示，口味是吸引他们的根本原因。

禁止口味电子烟或会减缓青少年用烟，但这也掐住了电子烟厂商的命脉。据《华尔街日报》援引知情人士报道，水果味产品占Juul总收入超过80%，这家公司在美国电子烟市场占到超过30%的份额。对于这项条款，电子烟厂商的普遍说辞是，一旦禁止口味电子烟，那些想戒烟的成年人将缺乏选择。

据《纽约时报》《洛杉矶时报》等媒体调查，禁止口味电子烟的条款一度出现在向白宫提交的草案中，但遭到电子烟行业激烈反对。在两年的质询内，上百位来自电子烟厂家和小型电子烟商铺的代表造访白宫。最终，这一条款未纳入规定，条例仅表示FDA“正寻求更多的证据”。

“我们对于禁止口味香烟之后会发生什么十分紧张。”一位不愿意透露姓名的前白宫官员向《纽约时报》解释称，禁止口味香烟的政治风险太大，FDA多半会遭到与烟草行业密切的共和党的报复，最坏的情况下，FDA甚至可能会被国会剥夺监管电子烟的权力。

美国的烟草行业主要通过共和党进行游说。根据美国政治信息网站Open Secrets统计，近年来，整个烟草行业（包括香烟、电子烟、雪茄等板块）政治献金规模呈下降趋势，但长年来共和党的受捐数目明显高出民主党，2018年整个行业贡献政治献金约2300万美元，共和党收获其中的约四分之三。

近年来，随着传统香烟销量下滑、电子烟行业崛起，不少传统香烟巨头也选择入局电子烟，为电子烟摇旗呐喊。

2018年末，世界三大香烟公司之一的奥驰亚（NYSE：MO）以128亿美元的价格收购了Juul 35%的股份，将自身利益和电子烟绑在一起。在此之前，各大巨头均已开展自己的电子烟业务。

据富国证券分析师Bonnie Herzog计算，自1996年起，美国市场中的传统香烟销量增长率几乎全部为负，而下滑在未来还会加速。预计2025年的美国市场，电子烟份额会由当前的5%左右增长到30%。

传统烟草巨头凭借雄厚的实力，在世界各地开展游说。2019年，为了帮自家的电子烟和加热香烟产品IQOS开路，烟草巨头菲利普莫里斯（NYSE：PM）对澳大利亚联邦政府展开了激烈攻势。其首席执行官卡兰佐普洛（André Calantzopoulos）还罕见现身2019年达沃斯峰会，四处向国际领袖传达电子烟改善吸烟者健康的信息。

不过，并非所有传统香烟巨头都接纳电子烟。在男性烟民占比高达76%且仍在不断上升的印尼，势力庞大的传统香烟公司组成利益集团，抵制电子烟的发展。

目前，在当地购买电子烟需要缴纳接近60%的税。印尼贸易部长路基塔（Enggartiasto Lukita）还曾经表示，希望民众尽量使用传统烟草，以维护烟草种植者的生计。

直到今天，美国联邦政府仍未正式出台口味电子烟的禁令。不过，随着舆论发酵，博弈的天平似乎有所倾斜。在过去一年，以Juul为代表的电子烟企业开展了一些“自控”措施，包括关停社会化媒体账号，还停止了薄荷、薄荷醇以外的口味香烟的零售。

在地方政府层面，来自控烟派的反击已经展开。截至2019年10月中旬，美国有八个州和一个城市的政府公布了不同程度的禁烟措施，均涉及禁止销售口味或者所有类别电子烟。除了犹他州，所有州长和市长均为民主党成员。而犹他州是此次电子烟疫情中受伤程度最严重的州之一，其卫生部门直接宣布了对电子烟的限制措施。

美国的民间控烟组织也在聚集声势。9月，纽约前市长、亿万富翁布隆伯格（Michael R.Bloomberg）宣布再向控烟行动捐献1.6亿美元，而此前他在这个领域的投入已达到接近10亿美元。在一封和控烟组织领袖迈尔斯（Matthew L.Myers）共同撰写的联名信中，布隆伯格表示，“我们大家都知道烟草巨头的打法，我们见识过。”

不过，显而易见的是，在美国境内，各个利益集团在电子烟上的缠斗还将持续。就在纽约和密歇根两州政府宣布禁令的一个月内，由电子烟行业发起的起诉已经暂时阻止了禁令的生效。天平最终倒向何方仍是未知数。

控烟与禁烟

关于禁止口味电子烟是否是上策，在行业和学界都还有争议。有专家认为，完全禁掉口味电子烟会滋生黑市交易；另有人指出，不少成年人依赖这类电子烟戒掉传统香烟。

药物滥用监管领域有两大基本流派，其一是禁欲派，认为人类应该凭借自身的力量完全戒掉香烟、毒品等物质；另一派则不主张完全禁止，他们都以为社会中不可避免地会存在某些特定的程度的药物使用，与其追求完全取缔这个不可能的任务，还不如尽量降低对使用者的伤害。

欧盟是“降低伤害”流派的主要践行者。它不禁止电子烟，但对其实施管控。欧盟中，英国政府尤其追捧电子烟，将其视为一种绝佳的香烟替代品，宣称电子烟比普通香烟危害少95%。英国政府的理由是，香烟的有害成分并非尼古丁，而是烟草燃烧过程产生的其他物质。通过烟油雾化的电子烟，大大规避了普通香烟的风险。

不过，对电子烟有着较高评价的英国并未放任行业自行发展，而是跟随欧盟采取了较为严格的监管措施。2016年，欧盟针对香烟、电子烟等产品的法案正式生效。这个法案对含有尼古丁的电子烟做出限制，明确规定了成分和广告渠道。

根据《烟草产品指令》（Tobacco Products Directive），电子烟的雾化芯容量不能超过2毫升，用于更换的烟弹含量不能超过10毫升，同时尼古丁浓度不超过每毫升20毫克，远小于美国市场常见电子烟产品的规格，Juul电子烟的尼古丁浓度接近每毫升60毫克。

欧盟还限制了电子烟的营销范围，含有尼古丁的电子烟不能在电视、广播、网络、报纸等媒介上刊登广告，广告渠道仅限于巴士、室外海报、电影院等，同时禁止电子烟进行品牌赞助。

英格兰公共卫生局曾表示，虽然英国和美国均允许口味香烟的存在，但英国更为严苛的营销监管控制了电子烟使用率。有分析指出，英国的社会化媒体上几乎难见到电子烟的身影，电子烟对年轻人的影响十分有限。

根据英美两国卫生组织公布的数据，虽然有约一半的英国中学生尝试过电子烟，但常规使用者比率不到5%，而在美国这一数字已接近四分之一。

在欧盟的“控烟”途径之外，还有不少政府对电子烟采取“禁止”态度。不过，电子烟禁令通常不等同于完全取缔电子烟在该国的存在，各国“禁止”的程度各不相同。

根据全球烟草控制研究所的统计，全球至少28个国家禁止了所有类型（即含有或不含有尼古丁）的电子烟的销售，但其中不少国家并未禁止个人使用尼古丁。

以印度于2019年9月最新颁布的禁令为例，印度政府针对所有类型电子烟做出规范，禁止其制造、销售推广和进口行为，但禁令并不涉及电子烟的用户，不直接禁止个人使用电子烟，意味着个人仍可以继续使用已经购买的电子烟。

部分国家的电子烟禁令仅针对包含尼古丁的产品，而未对不含尼古丁的电子烟产品做出规范。根据全球烟草控制研究所数据，澳大利亚、日本、斯里兰卡等六个国家禁止销售含有尼古丁的电子烟产品。

有必要注意一下的是，日本虽然对含尼古丁电子烟实施管控，但并未禁止加热式香烟的存在。加热式香烟和使用烟油的电子烟原理不同，它仍然使用普通香烟，只是对香烟进行加热而非燃烧。菲利普莫里斯于2016年在日本推出加热式香烟IQOS，受到年轻人欢迎，此后多个公司均在当地推出加热式香烟产品。

对电子烟最为严苛的规定，是直接禁止个人使用电子烟。全球六个国家（柬埔寨、约旦、尼泊尔、巴拿马、叙利亚及土库曼斯坦）有此规定，这些国家也同时禁止电子烟在当地的销售和宣传，其中大部分国家还禁止电子烟的生产和进口。

注：本文刊发于《财新周刊》2019年第42期，原题为：封面报道之二 | 全球“新销烟运动”